KARAR, Kamu İhale Kurumu, 2013/UY.I-312 K. Kararı

Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü 5. Bölge Müdürlüğü Taşınmaz Mallar Müdürlüğütarafından 23.10.2012 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “Malatya Loko Bakım Onarım Atölyesi İdari Bina ve Puantörlük Binası Pencerelerinin PVC Yapılması” ihalesine ilişkin olarak Mehmet Ormangören’in 29.11.2012 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 06.12.2012 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 19.12.2012 tarih ve 41992 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 17.12.2012 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

            Başvuruya ilişkin olarak 2012/4874 sayılı şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle,

1) Firmalarınca yapılan aşırı düşük teklif açıklamalarında Çevre ve Şehircilik Bakanlığının analizlerinin kullanıldığı, söz konusu analizlerde anılan Bakanlığın analizlerinde yer alan işçilik miktarlarının tutmadığı gerekçesiyle tekliflerinin değerlendirme dışı bırakıldığı, analizlerde kullanılan malzeme miktarı ve rayiçlerin tamamen Bakanlığın 2012 birim fiyatları olduğu ve bunlardan herhangi birinin format, miktar ve fiyatlarında değişiklik yapılmadığı, işçiliklerde ise saatlik ücretlerin 2012 yılı ikinci yarısının asgari ücretinin üzerinde olduğu, işçilik sürelerinin Bakanlığın birim fiyatları formatında olması halinde bütün tekliflerin aynı ve yaklaşık maliyetin de aynı olması sonucunu çıkartacağı, ihale yapılmasındaki amacın rekabeti arttırmak olduğu, herhangi bir imalatın herkes tarafından yapılabilme süresinin farklı olacağı, bir işçinin iki saate yapacağı bir işi başka bir işçinin bir buçuk saatte yapabileceği,

2) 4734 sayılı Kanuna göre en yüksekten küçüğe  doğru % 80’i aşan iş kalemlerinde analizlerin istenebileceği, tekliflerinde V.0405 poz nolu “Kaba badana raspası yapılması” iş kaleminin (%6,16), 27.503 poz nolu “Alt 250 kg çimento dozlu, üst 350 kg çimento dozlu düz sıva yapılması” iş kaleminin (%6,19) olmasına rağmen V.0405 poz nolu iş kaleminden analiz istenildiği, firmalarının buna rağmen analizi verdiği, ihale üzerinde bırakılan istekliden tekliflerinin daha düşük olduğu, komisyon kararının kurum menfaatlerine ters düştüğü,iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

1. Başvuru sahibinin 1’inci iddiasına ilişkin olarak:

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun“Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde;

“İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

(Ek fıkra: 20/11/2008-5812/12 md.) İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü,

            Kamu İhale Genel Tebliğinin yapım işlerinde “(Değişik: 30/07/2010 -27657 RG/ 2. md.) “Aşırı düşük teklif değerlendirmesi” başlıklı 45’ inci maddesinde;

            “…

            45.1.2. Sınır değerin altındaki teklif sahiplerinden yaklaşık maliyetin % 80’lik bölümünü oluşturan iş kalemleri/gruplarına ilişkin ayrıntılar yazılı olarak istenir. Bu çerçevede; istenen açıklamanın niteliği dikkate alınarak, isteklilere beş (5) iş gününden az olmamak üzere makul bir süre verilir.

            45.1.2.1. İhale komisyonunca, (38.1) maddesi kapsamında idarece hazırlanan “sıralı iş kalemleri/grupları listesi” kullanılarak yaklaşık maliyetin % 80’lik kısmına giren iş kalemleri/grupları belirlenir.

            Sıralı listeye göre, tutarlarının yaklaşık maliyete oranlarının kümülatif toplamı % 80 oranına kadar olan iş kalemleri/grupları ile kümülatif toplama eklendiğinde % 80 oranının aşılmasına neden olan iş kalemi/grubu, sorgulamaya tabi tutulacak olan iş kalemleri/grupları olarak belirlenecektir. Bunların dışında kalan iş kalemleri/grupları için sorgulama yapılmayacaktır.

            …

            45.1.3. İsteklilerden teklifleri kapsamında analiz ve hesap cetveli sunmaları istenmeyecektir. Analizler ve hesap cetveli, Kanunun 38 inci maddesi uyarınca teklif fiyatı aşırı düşük olarak tespit edilen isteklilerin tekliflerinin önemli bileşenleri ile ilgili ayrıntıların belirlenmesi amacıyla, sadece aşırı düşük teklif sahibi isteklilerden istenecektir. Bu çerçevede; teklif fiyatının aşırı düşük olduğu tespit edilen istekliler tekliflerinde önemli olduğu tespit edilen bileşenlerine ilişkin olarak yapacakları açıklama kapsamında;

            …

            b) Teklif birim fiyatlı işlerde; açıklama istenen iş kalemlerinin birim fiyatlarına ilişkin olarak ihale dokümanında verilen analiz formatına uygun analizleri

            sunacaklardır. Sorgulamaya konu edilmeyen iş kalemleri/grupları için analiz sunulması istenmeyecektir.

            45.1.4. İdare tarafından ihale dokümanı kapsamında;

            a) Teklif birim fiyatlı işlerde; her bir iş kaleminin yapım şartlarına, tarif ve içeriğine göre analizde yer almasını istediği “malzeme, işçilik, makine ve diğerleri (varsa; nakliyeler, inşaat yerindeki yükleme, boşaltma, yatay ve düşey taşımalar, zamlar vb.)” sadece girdi cinslerinin belirlendiği, analiz girdileri ile miktarlarının ve tutarlarının belirtilmediği,

            …

            (Ek-Y.2)’de yer alan örneğe uygun analiz formatının isteklilere verilmesi, isteklilerin de tekliflerinin aşırı düşük olarak tespit edilerek kendilerinden açıklama istenmesi durumunda, yapacakları açıklamada sunacakları analizlerin verilen bu formata uygun olması gerekmektedir.

            İdare tarafından bütün iş kalemleri/iş grupları için tek bir analiz formatı düzenlenebileceği gibi, iş kalemleri/iş gruplarının yapım şartlarına göre birden fazla analiz formatı da düzenlenebilir.

            Ancak bu durumda, idare ihale dokümanında hangi analiz formatının hangi iş kalemleri/iş grupları için kullanılacağını belirtmek zorundadır.

            45.1.5. İsteklilerin iş kalemleri/iş grupları için kamu kurum ve kuruluşlarınca yayımlanmış cari yıl birim fiyatları veya bu fiyatlardan daha yüksek fiyatları teklif etmeleri ve söz konusu iş kalemleri/grupları için; hangi kamu kurum ve kuruluşunun birim fiyatını kullandıklarını, birim fiyat poz numarasını da yazmak suretiyle liste halinde belirterek açıklamaları kapsamında sunmaları durumunda analiz düzenlemeleri zorunlu değildir. Bu kapsamda; isteklilerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca yayımlanmış “kar ve genel gider içermeyen birim fiyatların” üzerine, kendi belirledikleri “kar ve genel gideri” ilave ederek birim fiyatlarını oluşturmaları durumunda da; hangi kamu kurum ve kuruluşunun “kar ve genel gider hariç birim fiyatını” kullandıklarını ve kendi belirledikleri “kar ve genel gider” tutarını yazmak suretiyle liste halinde belirterek açıklamaları kapsamında sunmaları halinde de, söz konusu iş kalemleri/iş grupları için analiz düzenlemeleri zorunlu değildir. Bu kapsamda isteklilerin analiz düzenlemeleri zorunlu olmayan söz konusu iş kalemleri/grupları için (45.1.14) maddesinde belirtildiği şekilde, proforma fatura, teklif alma yazısı, maliyet/satış tutarı tespit tutanağı (Ek: O-5, O-6, O-7) ve stok tespit tutanağı (Ek: O-8) sunmalarına da gerek bulunmamaktadır.

            …

            İş kalemleri/grupları için, kamu kurum ve kuruluşlarınca yayımlanmış birim fiyatlar esas alınarak teklif sunulmuş olmakla birlikte; yukarıda belirtildiği şekliyle liste halinde belirtilmemesi durumunda, söz konusu iş kalemleri/grupları için analiz sunulması zorunludur.

            …

            45.1.6. Analizler ile yardımcı ve/veya alt analizlerde, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından belirlenerek yayımlanmış rayiçleri kullanan ve söz konusu rayiçleri poz numaraları da belirterek liste halinde sunan isteklilerin, söz konusu rayiçlere ilişkin olarak (45.1.14) maddesinde belirtildiği şekilde, proforma fatura, teklif alma yazısı, maliyet/satış tutarı tespit tutanağı ve stok tespit tutanağı sunmalarına gerek bulunmamaktadır.

            …

            45.1.8. Aşırı düşük teklifine ilişkin olarak yaptığı açıklamada sunduğu analizler, ihale dokümanı kapsamındaki analiz formatına, birim fiyat tariflerine, idarece tanımlanan yapım şartlarına veya teknik şartnameye uygun olmayan, analiz fiyat tutarları teklif fiyatların üzerinde olan isteklilere ait teklifler reddedilecektir. Analizler üzerinde yapılan incelemede; çarpım ve toplamlarda hesaplama hatası bulunması durumunda, analiz girdilerine ait fiyatlar esas alınarak, hesaplama hatası ihale komisyonu tarafından re’sen düzeltilir. Bu şekilde düzeltilmiş analiz fiyatı, teklif fiyatın üzerinde olan isteklilerin teklifleri reddedilir.

            45.1.9. (Değişik: 20/8/2011-28031 R.G./ 16 md.) İş kalemleri/gruplarına ait analizler ile yardımcı ve/veya alt analizlerde yer alan işçilik fiyatları ihale tarihinde yürürlükte olan saatlik asgari ücretin altında olamaz.

            ….

            45.1.13.  Teklifi aşırı düşük bulunan isteklilerin, tekliflerinde önemli olduğu tespit edilen bileşenler ile ilgili olarak Kanunun 38 inci maddesi uyarınca yapacakları açıklamada; sorgulamaya konu iş kalemlerine/gruplarına ilişkin analizler ile bu analizlere dayanak teşkil eden bilgi ve belgeleri sunmaları gerekmektedir.

            …

            45.1.14. Aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda; (45.1.3 - 45.1.13) maddelerine uygun açıklamada bulunmayan, açıklamaları idarece tanımlanan yapım şartlarına uymayan veya teknik şartnameye aykırı hususlar içeren isteklilerin teklifleri gerekçeleri belirtilmek suretiyle reddedilecektir.…”açıklaması yer almaktadır.

Bahse konu ihale “Malatya Loko Bakım Onarım Atölyesi İdari Bina ve Puantörlük Binası Pencerelerinin PVC Yapılması” işi olup, birim fiyat teklif almak suretiyle yapılan ihalede (20) adet ihale dokümanı satın alınmış/EKAP’tan e-imza kullanılmak suretiyle indirilmiş, 23.10.2012 tarihinde yapılan ihaleye (18) istekli katılmıştır. İhaleye teklif veren bu isteklilerden birisi teklif cetvelinde aritmetik hata olduğundan, diğeri ise birim fiyat teklif cetvelinde karalama, ayrıca iş deneyim belgesi tutarı yetersiz olduğundan değerlendirme dışı bırakılmış, geçerli teklifler üzerinden sınır değer 95.276,94 TL belirlenerek bu sınır değerin altında teklif sunan Feyzi Arda Örün, Bora Gülbay, Ercan Gelmez, Sağlampınar İnş. San. Tic. Ltd. Şti. ve Mehmet Ormangören firmalarının teklifinin aşırı düşük teklif olduğu tespiti yapılarak bu isteklilerden 31.10.2012 tarihinde tekliflerine açıklama getirmeleri istenilmiştir.

Açıklama istenilen iş kalemleri;

            Olarak belirlenmiştir.

            19.11.2012 tarihli ihale komisyonu kararıyla aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulan isteklilerden Feyzi Arda Örün, Bora Gülbay, Ercan Gelmez firmaları aşırı düşük teklif sorgulamasına cevap vermediklerinden, Mehmet Ormangören ise aşırı düşük teklif açıklamasında sunduğu analizlerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı analizlerinde yer alan işçilik miktarlarından daha az işçilik miktarı öngördüğünden teklifi değerlendirme dışı bırakılmış, ihale aşırı düşük teklif açıklaması uygun bulunan Sağlampınar İnş. San. Tic. Ltd. Şti. üzerinde bırakılmıştır.

            Başvuru sahibi Mehmet Ormangören firmasının 12.11.2012 tarihli aşırı düşük teklif açıklamasının incelenmesinde,

            Anılan isteklinin analizlerde kullanılacak rayiçlerin poz numaraları ve 2012 rayiçlerini gösterir tablonun, ayrıca açıklama istenilen 5 iş kalemine ilişkin analizlerin sunulduğu, analizlerinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı analizlerine uygun olarak düzenlendiği, işçilik dışında yer alan analiz birim, girdi ve miktarlarının idarenin ve anılan Bakanlığın analiz birim, girdi ve miktarlarıyla aynı olduğu, analizlerdeki birim fiyatların Çevre ve Şehircilik Bakanlığı 2012 yılı birim fiyatları/rayiçleri olduğu, işçilik ücretlerinin ihale tarihinde yürürlükte olan asgari ücret olduğu, bazı işçilik kalemlerinde ise bu tutarın üzerinde ücret belirtildiği görülmüştür.

İdarenin ve anılan isteklinin analiz girdi ve miktarlarının karşılaştırılmasında ise;

            İdarenin ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 21.065 poz nolu iş kaleminin analizinin,

Olduğu,

Başvuru sahibi Mehmet Ormangören’in 21.065 poz nolu iş kaleminin analizinin,

Olduğu,

            İdarenin ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 27.560/7 poz nolu iş kaleminin analizinin,

Olduğu,

Başvuru sahibi Mehmet Ormangören’in 27.560 poz nolu iş kaleminin analizinin,

Olduğu,

            İdarenin ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 28.097 poz nolu iş kaleminin analizinin,

Olduğu,

Başvuru sahibi Mehmet Ormangören’in 28.097 poz nolu iş kaleminin analizinin,

Olduğu,

            İdarenin ve Vakıflar Genel Müdürlüğü V.0405 poz nolu iş kaleminin analizinin,

Olduğu,

            Başvuru sahibi Mehmet Ormangören’in V.0405 poz nolu iş kaleminin analizinin,

Olduğu,

            İdarenin ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Y.23.241 poz nolu iş kaleminin analizinin,

Olduğu,

            Başvuru sahibi Mehmet Ormangören’in Y.23.241 poz nolu iş kaleminin analizinin,

Olduğu görülmüştür.

Anılan isteklinin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulan iş kalemlerinin analiz girdilerinden olan işçilik miktarının idare ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı analizlerinde yer alan işçilik miktarlardan daha düşük olduğu, başvuru sahibi tarafından işçilik miktarının düşürülme gerekçesinin herhangi bir belgeye dayandırılmadığı, açıklama istenilen iş kalemlerinde işçilik miktarının düşürülme gerekçenin belgelendirilmediği, söz konusu miktar düşüklüğünün birim fiyatlarda düşüklüğe neden olduğu, bu haliyle yapılan açıklamanın anılan Tebliğ hükümlerine uygun olmadığı, dolayısıyla idarece anılan isteklinin aşırı düşük teklif açıklamasının uygun görülmeyerek teklifinin değerlendirme dışı bırakılması işleminde mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

           
2 ) Başvuru sahibinin 2’nci iddiasına ilişkin olarak:

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması sırasında aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere İdarece yapılacak işlemler” başlıklı 38’inci maddesinde;

“38.1. İdare, yaklaşık maliyetin hesaplanması sırasında her bir iş kalemi/grubunun yaklaşık maliyete oranını tespit edecektir. Yaklaşık maliyeti oluşturan iş kalemleri/grupları tutarlarının büyükten küçüğe sıralandığı ve oranların kümülatif toplamının da gösterildiği “sıralı iş kalemleri/grupları listesi” ile iş kalemleri/gruplarına ait ayrıntılı analizler ve analiz girdilerinin tutarları itibarıyla küçükten büyüğe sıralanmış halini gösteren “sıralı analiz girdileri tablosu” hazırlanarak yaklaşık maliyet hesap cetveli kapsamında ihale onay belgesine eklenecektir. Sıralı iş kalemleri/grupları listesi oluşturulurken, iş kalemleri/grupları tutarlarının yaklaşık maliyete oranları, en yakın dört ondalık basamaklı sayıya getirilecek biçimde yuvarlanacak ve bu oranların toplamının, yuvarlama nedeni ile 1 den farklı olması dikkate alınmayacaktır.” açıklaması,

Anılan Tebliğin Aşırı düşük teklif değerlendirmesi” başlıklı 45’inci maddesinde;

“45.1.2. Sınır değerin altındaki teklif sahiplerinden yaklaşık maliyetin % 80’lik bölümünü oluşturan iş kalemleri/gruplarına ilişkin ayrıntılar yazılı olarak istenir.

“45.1.2.1. İhale komisyonunca, (38.1) maddesi kapsamında idarece hazırlanan “sıralı iş kalemleri/grupları listesi” kullanılarak yaklaşık maliyetin % 80’lik kısmına giren iş kalemleri/grupları belirlenir.

Sıralı listeye göre, tutarlarının yaklaşık maliyete oranlarının kümülatif toplamı % 80 oranına kadar olan iş kalemleri/grupları ile kümülatif toplama eklendiğinde % 80 oranının aşılmasına neden olan iş kalemi/grubu, sorgulamaya tabi tutulacak olan iş kalemleri/grupları olarak belirlenecektir. Bunların dışında kalan iş kalemleri/grupları için sorgulama yapılmayacaktır. açıklaması yer almaktadır.

Anılan Tebliğ hükümlerinden de anlaşılacağı üzere aşırı düşük teklif açıklamasında sorgulamaya tabi tutulacak iş kalemlerinin tespiti Tebliğde belirtilen düzenlemeler çerçevesinde her bir iş kalemi/grubunun yaklaşık maliyete oranı dikkate alınarak belirtilecektir. Dolayısıyla başvuru sahibinin birim fiyat teklif cetvelindeki tutarlar dikkate alınarak sıralı iş kalemleri listesi oluşturularak bu çerçevede sorgulamaya tabi tutulacak iş kalemlerinin belirlenmesi anılan Tebliğ hükümlerine aykırıdır.

Diğer taraftan,

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 55’inci maddesinde; idareye şikâyet süresinin ihale süreci içerisinde şikâyete konu işlem veya eylemlerin farkına varıldığı veya farkına varılmış olması gerektiği tarihi izleyen günden itibaren anılan Kanunun 21 inci maddenin (b) ve (c) bentlerine göre yapılan ihalelerde beş gün, diğer hallerde ise on gün olduğu, idarenin şikâyetin verilmesini izleyen on gün içinde gerekçeli bir karar alması gerektiği, belirtilen süre içinde bir karar alınmaması veya süresinde alınan kararın uygun bulunmaması durumunda karar verme süresinin bitimini veya kararın bildirimini izleyen on gün içinde Kuruma itirazen şikâyet başvurusunda bulunulması gerektiği hüküm altına alınmıştır.

Başvuru sahibinin bahse konu iddiasına ilişkin olarak idarece açıklama istenildiği 31.10.2012 tarihini takip eden 10 gün içerisinde idareye şikâyet başvurusunda bulunması gerekirken 12.11.2012 tarihinde aşırı düşük teklif açıklamasında bulunduğu, aşırı düşük teklif açıklaması idarece uygun bulunmayarak teklifi değerlendirme dışı bırakıldıktan ve anılan Kanununda öngörülen süreyi geçirdikten sonra 27.11.2012 tarihinde idareye şikâyet başvurusunda bulunduğu görüldüğünden bahse konu iddianın aynı zamanda süre yönünden de reddinin gerektiği sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

   Oybirliği ile karar verildi.